Gemeentelijk vastgoed: versteend belastinggeld

Gemeenschapsvastgoed als commerciele handelswaar

Zicht vanaf Katendrecht op de Kop van Zuid in Rotterdam.

Wij zijn het normaal gaan vinden: commerciële verkoop van gemeentelijk vastgoed. Maar is het wel normaal?
Overheden hebben veel grond en vastgoed in bezit. Een deel is tot inzet in wettelijke verplichte taken, zoals inzet van gebouwen voor basisonderwijs en bestuur, een deel is om andere redenen aangekocht. Gemeenten doen hun uiterste best om dit vastgoed tegen ‚marktconforme prijzen‘ van de hand te doen. Legaal is het zeker. Financieel slim wellicht. Maar getuigt het ook van visie?

Een tegendraadse kijk op publiek vastgoed.

Gemeenschappelijk vastgoed
Vastgoed is een veelbesproken thema. De prijs ervan wordt gezien als een indicator van de stand van de economie. Stijgen de vastgoedprijzen, huur of koop, dan vertalen we dat als een teken van economische voorspoed. Dalen ze, dan hebben wij een economisch probleem.
Zo hanteert de gemeente Amsterdam een kaart waarbij per gebied de prijzen van voor wonen bedoeld vastgoed is ingetekend. Rood is goed want hoog, blauw is ongunstig want lage huur- en koopprijzen. Het succes van een wijk wordt hier dus afgemeten aan wat de stenen waard zijn. Een wel erg eendimensionale meter. Want waarom in bepaalde buurten de prijzen de pan uitrijzen en in andere deze maar niet willen stijgen, lijkt van minder belang.
Het is deze eendimensionale kijk die gemeenten in veel gevallen aanzetten tot de uitverkoop van hun vastgoed. Onder ‚hun vastgoed‘ moet worden verstaan met gemeenschapsmiddelen, lees belastinggeld, aangekocht vastgoed.
Zoals gezegd moet de gemeente een deel in beheer en bezit hebben voor een goede uitoefening van haar wettelijke taken. Zij moet haar eigen gemeentelijke organisatie huisvesten. Het basisonderwijs vindt ook plaats in gemeenschapsvastgoed, zo ook sporthallen en andere collectieve voorzieningen.
Maar door beleidswijzigingen, veranderde inzichten en maatschappelijk ontwikkelingen zijn veel panden vrijgekomen. Wat moet een gemeente met die panden?

Vastgoed als budgettaire gatenstopper
Het onderzoeksbureau Twynstra Gudde onderzocht (2010) de wijze waarop gemeenten haar vastgoed heeft georganiseerd.
TG stelt in dat onderzoek: ‚Als gevolg van de  financiële crisis en bezuinigingen wordt het financieel management binnen gemeenten steeds belangrijker. Meer dan ooit is het doelmatig inzetten van middelen, waaronder vastgoed, een item. In 2010 vallen naar verwachting de inkomsten van gemeenten tegen als gevolg van verminderde opbrengsten uit grondexploitaties, lagere inkomsten uit belasting en via het gemeentefonds. Ook de uitgavenkant laat een weinig rooskleurig beeld zien: hogere uitgaven en stijgende kosten van sociaal-maatschappelijke en economische stimulering.
Gemeenten zien zich dus geconfronteerd met scherpere keuzes in vastgoedinvesteringen en vastgoedbezit. Daarbij wordt een minimaal gelijkblijvend peil van dienstverlening verwacht, terwijl de druk om te bezuinigen binnen de vastgoedorganisatie sterker wordt.’

Afdeling vastgoed of vastgoedbedrijf
Veel gemeenten hebben met het oog op een efficient beheer van het vastgoed een ‚vastgoedbedrijf‘ opgericht. Dat klinkt als een afdeling vastgoed, maar het is meer dan dat. De toevoeging ‚bedrijf‘ maakt dat de gemeente, waar het om vastgoed gaat, zich als marktpartij gedraagt. Minimale kosten en maximale opbrengsten bij verhuur of koop is haar eerste doel. Nu scheelt het of zo’n vastgoedbedrijf de formele eigenaar is van het gemeentelijk vastgoed, of dat zij slechts het beheer voert en het vastgoed bij de diverse beleidsafdelingen ‚in eigendom‘ is. In dat laatste geval kunnen andere keuzes worden gemaakt, dan als het vastgoed ‚eigendom‘ is van een gemeentelijk vastgoedbedrijf.
De krappe gemeente-financiën hebben de gemeenteraden doen besluiten, hun afdelingen vastgoed opdracht te geven om niet gebruikt gemeentelijk (lees gemeenschappelijk) vastgoed tegen ‚marktconforme‘ prijzen te verkopen. Hier zag de politiek een oplossing voor het dichten van gaten in de gemeentelijke begroting. Het komt zelfs voor dat de boekwaarde van het gemeenschappelijk vastgoed al als besteedbaar kapitaal voor gemeentelijk beleid is beschouwd en is uitgegeven. Een soort lening op basis van eigen vastgoed. Dat zette de afdelingen vastgoed van diezelfde gemeenten aan tot ‚bedrijfsmatige‘ omgang met vastgoed. Pas na verkoop kon het reeds uitgegeven geld, worden terugverdiend en de gedane uitgaven met echt geld worden gedekt. In de praktijk betekent dat veelal verkoop aan de hoogste bieder. Veel vastgoed is op deze wijze verloren gegaan voor inzet ter bevordering van (wijkgebonden) initiatieven.

Toch is het beeld niet zo zwart-wit als het lijkt
Volgens TG berekende in 2007 circa 50% van de gemeenten voor ‚haar‘ vastgoed een kostprijsdekkende huur, met of zonder kapitaalslasten (hypotheeklasten op de aangekochte panden). In 2010 is dat percentage zelfs gestegen naar 60% en bij grotere gemeenten naar 70%.
Toch lijken nog te veel burgerinitiatieven tegen een geheel andere realiteit aan te lopen. Het gebruik van braakliggende gronden dan wel lege gemeenschapsvastgoed, levert vaak veel discussie op met de gemeente. Een muur van bezwaren vinden initiatiefnemers op hun pad om het pand in te zetten voor buurt, met als finale showstopper: ‚staatssteun’. Een juridisch duizend-dingen-doekje om een burgerinitiatief de laatste adem te laten uitblazen. De markt wacht de ontwikkelingen in alle rust af, wetende dat ooit de showstopper wordt ingezet en de markt haar afgesproken werk kan doen.
Gesprekken met talrijke burgerinitiatieven lijken vooralsnog niet te stroken met het gunstige beeld dat het onderzoek van TG oplevert. Er lijkt geen beleid te zijn voor maatschappelijk inzet van gemeenschapsvastgoed of gronden.

Gemeenten onwetend over de omvang van het vastgoedbezit
TG: Slechts een derde van de gemeenten beschikt over kosten- en opbrengstgegevens per vierkante meter vastgoed. Hoewel grote gemeenten een aanzienlijk beter inzicht op portefeuille- en objectniveau hebben, komt dit voordeel niet naar voren op m2-niveau. Sterker nog, qua inzicht in kosten blijven zij zelfs achter bij middelgrote gemeenten. Het gevolg is dat gemeenten beschikken over een grof informatieniveau met betrekking tot hun vastgoed, waardoor het moeilijk, zo niet onmogelijk, is om vastgoedobjecten onderling te vergelijken.
Een gemeente heeft vaak geen flauw idee wat de waarde van een bepaald pand is, wat de energiekosten zijn. Van 30-45% weten gemeenten niet eens dat ze het (namens de gemeenschap) bezitten. We spreken bij een middelgrote gemeente al snel over tientallen miljoenen die ‚kwijt zijn‘. In deze administratieve wanorde worden burgerinitiatieven zonder schroom gevraagd marktconform te huren of kopen. Terwijl de gemeente zelf vaak geen flauw idee heeft waar ze het over heeft, waar haar waarde zit en wat de kosten, worden de burgerinitiatiefnemers overbluft met zogenaamde objectieve cijfers.

Marktconform of kostprijsdekkend
Het gemeenschapsvastgoed is met deze ontwikkeling in bizar vaarwater terecht gekomen. Vastgoed gekocht met gemeenschapsgeld, belastingen dus, is nog steeds belastinggeld. Belastingen worden geheven om te besteden, om maatschappelijke functies te faciliteren.
Zo zijn er weinig renderende lantaarnpalen in de stad te vinden. Winstgevende parken evenmin, of dito buurthuizen. De transfer van belastinggeld naar vastgoed, mag dat principe niet veranderen, het blijven gemeenschapsgoederen, het blijft belastinggeld.
Toch is dat niet wat er gebeurt. Zodra belastinggeld in stenen wordt omgezet, verandert het doel van deze besteding. Ineens is belastinggeld onderdeel van de marktregels geworden. Een pand ‚gratis‘ of tegen lage kosten aan een maatschappelijk initiatief ter beschikking stellen, heet al direct ‚staatssteun‘. Marktpartijen zien er op toe dat de gemeente niet ‚vals speelt‘ op de markt.

Tempelhof Berlijn: zero sum development
Het zou lovenswaardig zijn als de lokale politiek zich gaat bezinnen op de wanorde in gemeentelijk vastgoedland. De gebrekkig inzicht in de kosten van het vastgoed, of het zelfs van 3 tot 4,5 per 10 panden niet weten dat ze in gemeentelijk bezit zijn (TG).
Probleem bij maatschappelijke initiatieven is dat de met het vastgoed gegenereerde maatschappelijke ‚opbrengsten‘ moeilijk te kwantificeren zijn. En als dat al zo is, dan landen deze bij een andere gemeentelijke afdeling (lees ook wethouder) dan de afdeling vastgoed. Samenwerking tussen deze afdelingen is vaak te veel gevraagd van gemeenten.
Een goed voorbeeld van hoe het ook kan is het voormalige Berlijnse vliegveld Tempelhof.
Deze historische icoon is onder grote maatschappelijke druk en verzet door de gemeente vrijgegeven als publieke ruimte. De stad is er echter in geslaagd om Tempelhof kostenneutraal te exploiteren. De €13 miljoen die het onderhoud van het terrein en de 300.000 m2 tellende gebouwen jaarlijkse kost, wordt vrijwel hetzelfde bedraag aan huurinkomsten en verhuur van delen als festivalterrein weer terugverdiend. Tegen nultarief heeft de stad dus een enorme publiekstrekker gecreëerd, die voor de afdeling citymarketing jaarlijks voor zeker vele tonnen mag worden ingeboekt. Ook de magie die van dit vliegveld uitgaat maakt de stad ook aantrekkelijk als woon- en werkstad: als in een stad dit mogelijk is, dan kan er zeker nog meer, kan de impliciete boodschap luiden.

Een aanzet tot een ander beleid
Gemeenten moeten de dwaling om haar, nee gemeenschapsvastgoed, als marktwaar te beschouwen. Ook in stenen omgezet belastinggeld is geen speculatiemateriaal.

Gemeenten zouden een eigentijds vastgoedbeleid moeten vaststellen met de volgende uitgangspunten:

  • Vastgoed gekocht met gemeenschapsgeld is geen marktwaar meer.
  • Gemeentelijk vastgoed mag alleen maatschappelijk worden ingezet, verliesgevend of kostendekkend.
  • Het maken van winst op of rendement maken met maatschappelijk vastgoed is niet toegestaan.
  • De gemeente kan maatschappelijk vastgoed overdragen aan een burgerinitiatief onder nader te stellen voorwaarden. Duidelijk moet zijn dat naarmate het burgerinitiatief zich commerciëler gedraagt of gedurende de jaren is gaan opstellen, de voorwaarden steeds meer marktconformer moeten worden.
  • Door een burgerinitiatief op voornoemde wijze verkregen vastgoed, kan alleen na overleg en toestemming met de gemeente worden doorverkocht. Dit om speculatie of oneigenlijke verkrijging via burgerinitiatieven te verhinderen.

Met de gemeenteraadsverkiezingen van maart 2018 in zicht, is het goed dat burgerinitiatieven deze thematiek ‚politiek‘ gaan maken. Hoeveel marktdenken kan een overheid nog verdragen, zonder haar primaire publieke taak uit het oog te verliezen: het dienen van het maatschappelijk belang?

Bron: Twynstra Gudde: Onderzoek professioneel gemeentelijk vastgoed (2010)